La raison d'Etat, justifications et limites

UPMF – UFR Sciences Humaines

Département de philosophie

Année universitaire 2009-2010, 1^er semestre

Philosophie politique L2, S1 :

Machiavélisme, raison d’Etat, contrôle et gouvernance

Chapitre 2 : De la raison d’Etat à l’institution de la souveraineté (suite)

2^ème partie : Les thématiques de la raison d’Etat :

Dans l’histoire des idées politiques, la thématique dite de la raison d’Etat a constitué, entre la fin du XVIème siècle et celle du XVIIème, non seulement un répertoire de conseils pour les souverains dans le contexte du renforcement des Etats nations européens, mais encore une véritable matrice pour l’intelligence de la politique envisagée à partir de sa pratique. Cette thématique est à référer à la tentative de constituer une « sagesse pratique » de l’art politique, et elle se développe parallèlement à d’autres thématiques plus juridiques ou philosophiques, telles que celles autour de la notion de souveraineté que nous allons étudier dans la seconde partie de ce chapitre. Concernant la raison d’Etat, on est tenté de partir de la remarque critique sans appel d’un auteur du XVIIème siècle, Saint-Evremond, qui déclarait : « La raison d’Etat est une raison mystérieuse inventée par les politiques pour autoriser tout ce qu’ils font sans raison ». Quelle est donc cette « raison mystérieuse », vectrice d’autorisation et d’autorité pour masquer et rendre légitime l’irrationnel ?

2.1. La raison d’Etat classique :

2.1.1. L’apparition du vocable :

·         En dépit des apparences, il n’y a pas de « raison d’Etat » chez Machiavel, car la notion même d’Etat lui est inconnue, et à prendre les choses en rigueur de termes l’expression ce que nous entendons par « E            tat » est absente de son vocabulaire – même s’il emploie fréquemment le mot « stato », synonyme de « propriété », de « territoire », ou d’« établissement ». Et lorsque le Florentin évoque l’impératif de « mantenere lo stato », il veut dire aussi bien « se maintenir dans son établissement » (dans la logique stratégique du Prince) que « maintenir la vie civile » (dans une logique proche de l’humanisme civique).

·         En revanche, son ami et correspondant Francesco Guicciardini a employé pour la première fois (ou une des premières fois) l’expression : voir texte n°13. Dans un texte aux accents fort…machiavéliques, Guichardin justifie le meurtre ou l’emprisonnement des opposants politiques au nom de « la raison et l’usage des Etats », ce qui signifie qu’il existe une logique spécifique de la politique d’Etat, qui vaut comme norme de sa propre morale (on reconnaît un des thèmes machiavéliens : « l’autonomie » de la politique). Dans son argumentation, Guichardin fait pièce contre la conception morale de la politique, dont il estime qu’elle conduit à la catastrophe : vouloir user des bons sentiments en politique, cela revient à se fragiliser, car tout se passe comme si l’on voulait tout à coup et sans préavis abandonner les armes sur un champ de bataille, lorsque le combat fait rage.

·         Une telle approche suppose que l’on définisse l’Etat, et c’est ce qu’entreprend de faire Guichardin dans un texte de 1512 : voir texte n°12, qui, dans une perspective réaliste ou pessimiste, explique que l’Etat (qui se confond avec le « commandement ») consiste en une violence dissimulée éventuellement sous une justification honnête – l’Etat est donc une structure de coercition organisée capable de produire des justifications. On pourrait dire que nous ne sommes pas très loin de la formule célèbre de l’essai « Le métier et la vocation de politique » [Politik als Beruf] dans Le savant et le politique de Max Weber : « l’Etat revendique avec succès pour son propre compte le monopole de la violence physique légitime ».

2.1.2. La constitution de la logique de la raison d’Etat :

·         Des écrivains politiques et moraux français qui étaient aussi des hommes d’action, ont participé à la mise en œuvre théorique d’une telle représentation de l’Etat, qui repose sur le paradoxe de l’instauration (ou de la réintégration) de la loi civile par le biais de l’emploi de la violence et du recours à l’illicite (moral, civil et religieux), ou de l’ordre légitime par le biais d’un désordre nécessaire.

·         Par exemple, Michel de Montaigne (1533-1593), maire de Bordeaux et plénipotentiaire durant les  guerres de religion met en avant le fait que la pacification et le retour à l’ordre dans le royaume implique que l’on combine « l’utile et l’honnête » : on décèle une telle logique à l’œuvre dans l’extrait n°15 (Essais, III, 1), dont la lecture approfondie se révèle particulièrement intéressante.

o   D’abord, il ne s’agit nullement de confondre le bien et le mal, mais précisément de les marquer dans leur distinction. Ainsi certains « offices » « en toute police », c’est-à-dire certaines actions fondamentales de la politique, peuvent être dits abjects et vicieux : c’est en les identifiant comme tels qu’ils acquièrent leur signification, non en les banalisant. La logique de la raison d’Etat ne va donc pas sans une certaine compétence morale, paradoxale, car elle repose sur la capacité de comprendre l’existence du mal (capacité de discernement), puis sur la décision de le mettre en pratique avec résolution (capacité de volonté).

o   Ensuite, se développe une argumentation qui trouve son affirmation dans le paradoxe final résumant toute la thématique de la raison d’Etat « le bien public requiert qu’on trahisse et qu’on mente et qu’on massacre ». Un paradigme médical est proposé pour entendre ce paradoxe : le retour de la santé se nourrit des poisons dont se composent les drogues (les « venins »). Mais l’on pourrait également proposer un autre paradigme, soit, précisément, tenter  une analogie entre la logique politique de la raison d’Etat et celle, métaphysique, de la théodicée telle que Bossuet ou Leibniz l’ont exposée. Un petit mal sert pour un grand bien : on peut justifier la présence particulière du mal pour autant que sa finalité est celle d’un bien plus grand, car concernant davantage de personnes. Les limites de l’analogie concernent sans doute le statut de celui qui ordonne (ou du point de vue duquel se comprennent) les exactions : Dieu dans la théodicée, le souverain dans la raison d’Etat. Le problème est que dans cette dernière, en dépit de sa puissance, le souverain ne saurait posséder l’omniscience de Dieu : la différence de quantité engendre une différence de qualité, et révèle les limites du modèle.

o   Enfin, il convient de remarquer que la reconnaissance de la raison d’Etat engendre ce qu’on peut identifier comme un processus de reconnaissance sociale des qualités des citoyens. Si l’on pourrait dire que la mise en œuvre de la logique de la raison d’Etat oblige la communauté à se comporter politiquement, c’est en premier lieu que cette mise en œuvre implique la distinction des tempéraments : aux hommes résolus, moralement vicieux, ou de tempérament insensible au meurtre, les bas offices ; aux hommes plus fragiles, plus sensibles au mal, qui ont plus d’honneur et sont davantage consciencieux, les postes de commandement. Dans un tel réordonnancement des tempéraments, la raison d’Etat a quelque chance d’être maîtrisée. Et ainsi, ceux à qui revient l’exécution des basses œuvres peuvent, par un singulier renversement de la perspective morale, être caractérisés comme les équivalents moraux des héros anciens qui « sacrifièrent leur vie pour le salut de leur pays », car ils « sacrifient leur honneur et leur conscience ». Bien entendu, une telle analogie prend tout son sens dans le cadre d’une vie morale dominée par la conviction de l’existence du jugement dernier et par la confiance dans la rétribution post mortem des actes moraux effectués ici-bas. Dans une telle logique, l’exécutant des basses œuvres de la raison d’Etat mérite paradoxalement le respect, car grâce au sacrifice de son âme il permet aux autres hommes de vivre plus tranquilles.

o   Gabriel Naudé, secrétaire d’un haut personnage romain, ne dit pas autre chose dans ses Considérations politiques sur les coups d’Etat, texte paru d’abord à 12 exemplaires (ce qui n’est pas contradictoire avec le projet de divulguer de manière choisie certains secrets d’Etat). Voir, dans le texte n°18, l’évocation des soldats et des médecins ; l’appel en fin de texte à la « nécessité », qui inverse le rapport de subordination entre le souverain et les lois ; enfin, la référence à Pierre Charron, qui évoque le rapport entre grandes et petites choses, comme dans la théodicée précédemment évoquée.

2.1.3. L’achèvement de la logique de la raison d’Etat :

·         C’est au jésuite italien Giovanni Botero (1544-1617) que l’on doit le premier développement complet ou spécifique de la thématique de la RE. Son ouvrage Della ragion di stato paraît en 1589 et connaît un immense succès en Italie (14 rééditions ou republications entre 1589 et 1671) et dans toute l’Europe (14 traductions entre 1593 et 1666, en latin, en espagnol, en français et en allemand).

·         Il s’agit d’un ouvrage en 10 livres, qui, sans le citer, reprend les thématiques machiavéliennes et les réécrit – Botero est typiquement un de ces antimachiavélien machiavélien dont regorge la période moderne (XVI-XVIIIèmes siècles).

·         Dans le premier chapitre du premier livre (texte n°14), Botero donne cette définition fameuse : « Etat est une ferme domination sur les peuples, et la raison d’Etat est la connaissance des moyens propres à fonder, conserver et augmenter cette domination ». Cette caractérisation appelle plusieurs remarques :

·         Dans une approche proche de Guichardin, on ne traite plus des « sujets », mais des « peuples » : apparaît le registre de la collectivité, de la masse, et en même temps, potentiellement, celui de l’ethnie et du territoire, soit deux registres typiquement associés à la politique des Etats-nations européens modernes.

·         Botero insiste par la suite sur la supériorité d’une des trois tâches, sur son caractère majeur : celle de la conservation de l’Etat. En ceci, il n’est pas du tout machiavélien, puisque, pour des raisons de type métaphysique, le Florentin avait fortement mis l’accent sur la fondation ou la conquête. Dans l’univers boterien, il s’agit de conserver un acquis, voire de le faire fructifier. En d’autres termes, cette politique réaliste ou pessimiste est également tournée vers un économisme, au moins dans ses rudiments. D’abord, il faut insister sur la supériorité de la conservation selon Botero : c’est pour lui à la fois la difficulté la plus grande et l’art suprême, car si la force (moyen de l’acquisition) est donnée à tous, bien peu ont la sagesse (la sapienza), moyen de la conservation.

·         Un détail significatif : Botero ne parle pas comme Machiavel de « mantenere lo stato », mais de « mantenere l’acquistato », il s’agit plus directement des possessions matérielles et financières.

·         C’est du côté de l’économie au sens moderne du terme qu’incline donc la recherche des moyens judicieux de gouverner. Au même moment, selon la logique de la souveraineté, un auteur comme Bodin met en lumière l’importance pour l’Etat du contrôle des richesses naturelles sur le territoire, ou encore de la mise en place du système des monnaies et de l’appareil administratif des impôts, à mi chemin entre le politique et l’économique – comme si la clef du premier résidait dans les ressorts du second, ce qu’aurait totalement contesté Machiavel.

2.2.Une démarche prenant en compte la puissance et de nature prudentielle :

2.2.1.      « L’intérêt des princes et des Etats de la chrétienté » selon Henri de Rohan.

·         En 1638 paraît à titre posthume un ouvrage très important pour notre propos : le livre d’Henri de Rohan théorise la notion d’intérêt dans le contexte du rapport des puissances internationales étatiques dominantes, l’Espagne et la France. L’approche machiavélienne (dynamique des forces dans la politique considérée comme un jeu de la puissance dont l’art diplomatique donne une des clefs majeures) se trouve combinée à la thématique de la RE.

·         Ce qui est remarquable, c’est que l’intérêt y est pour la première fois conçu non comme un effet, mais comme une cause de la politique, sinon comme un principe directeur. Voir, dans le texte n°20 : « Le prince se peut tromper, son conseil [les gens qui l’entourent, son cabinet, ses ministères, sa cour] peut être corrompu, mais l’intérêt seul ne peut jamais manquer ». Tout se passe comme si l’intérêt était dans le jeu international comme la boussole qui magnétisée par le Pôle indique aux hommes égarés la bonne direction ; d’après cette logique, l’homme politique mieux que tout autre sait quel est son intérêt ; quand il est perdu ou indécis, au-delà de tout conseil, il doit retrouver ou déterminer son intérêt.

·         Ce qui est également remarquable, car fondamentalement novateur et suivi de grands effets, c’est le fait que l’intérêt est conçu comme vecteur d’intégration des oppositions : sans les calmer, il les réorganise, il les intègre à un schéma intelligible et capable de produire d’heureuses dynamiques. Une telle représentation concerne deux dimensions différentes :

o   D’une part, les puissances subalternes gagnent à se ranger derrière les deux intérêts majeurs ;

o   De l’autre, s’il est « bien ou mal suivi », l’intérêt est fécond ou infécond. Le fait qu’il existe des intérêts repérables ne préjuge donc pas de la (bonne ou mauvaise) politique qu’on doit s’efforcer de mettre en œuvre, et il est possible de délaisser l’intérêt « vrai » pour un faux. On peut ne pas connaître le premier et se fourvoyer en suivant le second. L’existence de l’intérêt nous pousse cependant à agir intelligemment.

·         Par conséquent ici, à la différence de ce que concluait Machiavel, la poursuite de l’intérêt est heureuse ou susceptible de l’être pour les gens qui agissent intelligemment (tandis que dans la monde de Machiavel, le « mécontentement » guette sans cesse les hommes qui aspirent à posséder et à conquérir).

2.2.2.      Le conflit des deux intérêts : Naudé.

·         Il est nécessaire d’évoquer de nouveau Gabriel Naudé : dans ses Considérations, il thématise le rapport entre « maximes d’Etat », « secrets d’Etats » et « coups d’Etats », « excès du droit commun à cause du bien public », ou « actions hardies et extraordinaires que les princes sont contraints d’exécuter aux affaires difficiles…contre le droit commun, sans garder même aucun ordre ni forme de justice, hasardant l’intérêt du particulier, pour le bien du public » (Considérations, extrait n°19)

·         De plus, ici nous trouvons sous la plume d’un auteur de la raison d’Etat la notion d’intérêt, fondamentale pour toute la pensée moderne (elle va en effet triompher dans la version économiste du libéralisme, qui s’est progressivement imposée comme l’idéologie de référence du monde). Mais il importe de souligner ce point que cette RE est conçue comme une matrice de compréhension du conflit des deux intérêts (privé/public). Pour la première fois (tandis que Machiavel avait eu l’intuition de l’existence d’un conflit permanent entre les intérêts), un auteur réfléchit à la logique (pratique, légitime et éventuellement légale ou juridique) de leur subordination.

·         La raison d’Etat ainsi conçue est « républicaine » (pour employer un anachronisme) : Naudé opte pour une subordination de l’intérêt particulier à l’intérêt public. Ce qui justifie la raison d’Etat, c’est la considération que les avantages de la majorité des citoyens sont supérieurs à ceux des individus.

·         On peut ajouter des remarques à propos des relations entre l’ordinaire et l’extraordinaire : Naudé a trouvé dans la notion de « coup d’Etat » un élément très important de la logique d’Etat, que l’on pourrait identifier comme la modalité temporelle spécifique du recours à l’extraordinaire. Dans la logique de l’exception, l’ordre des choses est bouleversé : le tonnerre « frappe avant que d’éclater », « les matines s’y disent avant qu’on les sonne », « l’exécution précède la sentence ». Grâce à elle, l’Etat manifeste une logique surhumaine, qui oblige les individus à se tenir tranquille, et qui a des effets psychologiques paradoxaux (la présence de quelque chose qui est à ce point à craindre renforce la quiétude des citoyens, ou du moins leur confiance mutuelle sous la tutelle de l’Etat).

Conclusion de la deuxième partie : les apories de la raison d’Etat :

-          La raison d’Etat a pour objectif d’asseoir le pouvoir de l’Etat. Cependant, elle place au cœur de la vie politique un étrange mixte de rationalité et d’irrationalité, de règle et d’exception, de paix et de violence, de clarté et d’ombre, de publicité et de secret. Cela donne à penser le caractère spécial de la logique politique, domaine où les contraires se côtoient sans parvenir à s’annuler, ni à entretenir vraiment des relations dialectiques (on ne progresse pas, car au final on ne parvient pas à dépasser les antithèses).

-          La raison d’Etat finit par brouiller complètement les repères entre les distinctions ; voir à ce propos le rapport oblique qu’elle engendre à propos du mensonge et de la vérité, dans le texte n°21, proposé par René de Ceriziers, auteur qui fut l’aumônier du roi Louis XIII : il s’agit de porter un regard sur les relations entre le prince et
Dieu ; aux yeux du peuple, celui-là tire son pouvoir de celui-ci, le fait que le pouvoir royal apparaisse légitime crédite littéralement le roi d’une aura divine, en tout cas d’un surcroît d’autorité. Une telle manière d’envisager ces relations renvoie à la
thématique des pouvoirs thaumaturgiques, mais tout en l’interprétant comme aurait pu le faire Machiavel. Le vulgaire a toujours tendance à s'imaginer que la justice rendue par le roi est incontestable parce qu'elle se trouve là où la faveur du ciel se tourne. Le vulgaire a confiance spontanément dans le souverain. L'institution est par elle-même génératrice de confiance. Il est plus difficile de parvenir au pouvoir que de se conserver. Il y a comme un balancement entre la ferveur religieuse (demande de confiance émise par le peuple) et ce qu’obtient le souverain en termes de stabilité politique s’il est capable de donner au peuple ce qu’il désire. L'aumônier du roi constate que le vulgaire reçoit de la stabilité dans la simple présence d'un
apparat politique. La religion dynamise et stabilise. On nourrit le lien
politique du lien religieux. Le ressort du religieux est passionnel. D’où la présentation paradoxale du vrai : pour produire des effets de vérité, il faut entrer très loin dans le
mensonge. Le réel en politique ou de la politique, dans l’optique d’une analyse comme celle de Ceriziers, se trouve par conséquent dans l'apparence. Le promoteur de la Raison d'État se condamne au mensonge et ne peut paradoxalement donner confiance dans lien politique qu’en se reposant sur la fiction. On pourrait donc parler pour la raison d’Etat d'un pacte faustien de la politique : ce que révèle finalement l’analyse des thématiques de la raison d’Etat, c’est qu’il ne saurait exister aucune d'innocence dans la relation politique.

-          Mais ainsi qu’on l’a dit au début de ce chapitre, l’Etat se confond avec la manière moderne de pratiquer la politique et la raison d’Etat a participé à son affirmation ; il est donc difficile de faire comme si l’on pouvait ipso facto penser au-delà de sa réalité. Alors, que faut-il conserver et rejeter de la raison d’Etat ? Si l’on veut émettre un jugement sur la raison d’Etat, la question est notamment de savoir si des exactions (au point de vue moral) peuvent être justifiées (au point de vue politique). Or, il y a plusieurs manières de poser ce problème :

o   Est-ce que cela dépend du degré de la faute commise ? En ce cas, on pourrait dire que certaines exactions sont tolérables et d’autres, par principe, non ; mais lesquelles ? Où placer la limite ? Cette logique paraît faussée du fait quelle conduit à entrer dans une casuistique abyssale entre les « bons » méfaits et les « mauvais ».

o   Est-ce que cela dépend de la nature de l’auteur de la décision, et de sa compétence ou de sa légitimité ? Est-ce que cela change réellement quelque chose que le détenteur de la prérogative de la raison d’Etat soit collectif plutôt que singulier, et légitime plutôt qu’arbitraire ? Pas du tout, d’un point de vue moral, mais peut-être d’un point de vue politique. Il est probable par exemple que les complots internes à l’Etat, dans lesquels une faction ou une « agence » ou « officine » manipule et exécute, sont moins légitimes que des décisions prises par un gouvernement régulier dans un contexte international ou même national troublé.

o   En tous les cas, la logique de la raison d’Etat nous reconduit à l’existence de disparités entre les hommes : disparités entre ceux qui sont à la tête de l’Etat et les administrés ; disparités entre les ressortissants d’un Etat et ceux d’un autre Etat. Ce n’est que du point de vue du double avènement d’une société d’égalité démocratique et du cosmopolitisme que la question peut être tranchée.

o   Enfin, est-ce qu’il existe un seul exemple connu où le recours à la raison d’Etat ne s’est pas retourné contre ceux qui l’ont employé ? C’est peu probable. A cet égard, il faut souligner les effets potentiellement antipolitiques de la raison d’Etat : car, la plupart du temps, si les citoyens connaissaient l’entière vérité de ce qu’on leur cache, ils ôteraient leurs suffrages aux promoteurs de la raison d’Etat ; la confiance, nécessaire au lien politique, serait ruinée.

o   Ici il convient probablement de distinguer plusieurs cas différents – mais également relever le fait que tous dénotent des usages civiques typique d’un Etat dont la « santé » politique est faible, voire dont les gouvernants sont purement et simplement des personnes moralement condamnables :

§  Les complots internes à l’Etat : exemple (probablement), l’assassinat de John Fitzgerald Kennedy à Dallas en 1963.

§  Ce qui peut y ressembler, les complots engendrés par l’exécutif contre un haut personnage/assassinat d’un grand personnage, qui devient gênant pour le pouvoir : exemple, le duc de Guise, exécuté à Blois en 1588 par les hommes du roi Henri III.

§  Les multiples expressions du « secret défense ».

§  Les manipulations de l’opinion : exemple, le scandale du Watergate (nom d’un immeuble à Washington DC, qui abritait les locaux du Parti démocrate) : le président (républicain) des USA, Richard Nixon, est contraint de démissionner en 1974, car une enquête révèle que ses services mettaient sur écoute ses adversaires lors de l’année électorale 1972. Ou encore les mensonges du gouvernement Bush (découverts comme tels rétrospectivement) à propos de la détention par l’Irak dirigé par Saddam Hussein d’armes de destruction massives.

§  Les secrets dans des transactions illicites : exemple, l’affaire dite des frégates de Taïwan, qui, entre 1988 et 1991, a impliqué Thomson-CSF, Elf et le gouvernement français dans un marché de vente de navires de guerre à l’Etat taïwanais, en dépit du veto chinois, et reposant sur des commissions occultes entre intermédiaires.

§  Et, de plus grande ampleur, les massacres massifs des populations par une faction à la tête de l’Etat et qui n’arrive pas à produire une unité sociale et politique : Saint-Barthélemy en France dans le contexte des guerres de religion (1572) ;  génocide arménien en Turquie dans le premier tiers du XXème siècle ; guerres yougoslaves (entre Serbes, Bosniaques et Croates, de 1991 à 2001) ; massacres dits ethniques – mais réelle guerre civile – au Rwanda entre Hutus et Tutsis (avril-juillet 1994, l’ONU avance le chiffre de 800 000 morts, en majorité Tutsis, dans un délai aussi court).

-          On peut enfin remarquer que tous les cas évoqués mettent l’accent sur le caractère de l’Etat comme une instance qui se désigne des ennemis, internes et externes. Notamment, il faut noter combien La compétition interétatique dresse les populations les unes contre les autres.  Cela donne à penser que seule la réconciliation du genre humain nous permettrait de sortir des apories de la Raison d'État.